Local government reform as state building: What the Polish case says about “decentralisation”

  • Anthony Levitas Brown University
Keywords: Local governments, Poland, decentralisation, fiscal federalism, civil society


Objective: Since 1990, Poland has become one of the most decentralised states in Europe. Local governments now control a third of all public expenditures. They have also delivered the goods, modernising the country’s infrastructure and restructuring its schools. This article attempts to explain why local government reform was so successful in Poland, and what it tells us about “decentralisation” elsewhere.

Research Design & Methods: Historical research, practitioner experience, comparative analysis.

Findings: The success of Polish local government reform was not due to “bottom up” accountability arising from either civic engagement or local taxation. Instead, “decentralisation” was largely a technocratic revolution from above. But accountability was created through an array of mezzo level institutions that trained and professionalised newly elected local elites, while also embedding them in the regulatory structure of the state and forcing them to monitor themselves.

Implications / Recommendations: “Decentralisation” is less dependent on “getting the rules right” or mobilising popular engagement than it is on creating institutions that encourage public officials to learn from, and monitor, each other.

Contribution: Reappraisal of what needs to be done to make “decentralisation” work. History of local government reform in Poland.

Author Biography

Anthony Levitas, Brown University

Watson Institute for International and Public Affairs
111 Thayer Street,
Brown University, Box 1970
Providence, RI


Ansell, C. (2011). Pragmatist Democracy: Evolutionary Learning as Public Philosophy. Oxford: Oxford University.
Anderson, B. (1983). Imagined Communities. London: Verso.
Barczyński, M., Dobek T. & Wolny A. (2013). Regionalne izby obrachunkowe w statystyce. In R. Krawczyk & M. Stec, M. (Eds.), Samorząd, finanse, nadzór i kontrola, XX-lecie regionalnych izb obrachunkowych (pp. 328–351). Warszawa: Wolters Kluwer Polska.
Bardhan, P. & Mookerjee, D. (Eds.). (2006). Decentralization and Local Governance in Developing Countries. Cambridge, MA: MIT.
Bernhard, M. (1996). Civil society after the first transition: Dilemmas of post-communist democratization in Poland and beyond. Journal of Communist and Post-Communist Studies, 29(3), 309–330.
Bernhard, M. (1993). The Origins of Democratization in Poland: Workers, Intellectuals and Oppositional Politics, 1976–1980. New York, NY: Columbia University.
Bird, R. (2010). Subnational taxation in developing countries: A review of the literature. World Bank Policy Research Working Paper #5450, 1–56.
Borodo, A. (2013). Z problematyki prawnej środków nadzorczych stosowanych przez regionalne izby obrachunkowe. In R. Krawczyk & M. Stec (Eds.), Samorząd, finanse, nadzór i kontrola. XX-lecie regionalnych izb obrachunkowych (pp. 233–246). Warszawa: Wolters Kluwer Polska.
Buczkowski, P. (1996). Rola władz lokalnych, struktur regionalnych i krajowych w warunkach transformacji ustrojowej. Samorząd Terytorialny 1(2), 5–11.
Campbell, A., & Coulson, A. (2006). In to the mainstream: Local democracy in Central and Eastern Europe. Local Government Studies, 32(5), 543–561.
Cheema, S. & Rondinelli, D. (Eds.) (2007). Decentralizing Governance, Emerging Concepts and Practices. Washington, DC: Brookings.
Connerly, E. (2009). Democratic Decentralization Handbook, Washington, D.C.: USAID.
Cybulski, B. & Stec, M. (2013) Regionalne izby obrachunkowe – to już dwadzieścia lat! Finanse Komunalne (3) 8–10.
Dębowska-Romanowska, T. (2013). Na dwudziestolecie powstania regionalnych izb obrachunkowych. In R. Krawczyk & M. Stec (Eds.), Samorząd, finanse, nadzór i kontrola. XX-lecie regionalnych izb obrachunkowych (pp.12–20). Warszawa: Wolters Kluwer Polska.
Ekiert, G. & Kubik, J. (2001). Rebellious Civil Society: Popular Protest and Democratic Consolidation in Poland 1989–1993. Ann Arbor, Michigan: Michigan University.
EuroStat http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/search_database.
Evans, P. (1995). Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation. Princeton, NJ: Princeton University.
Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej. (2009). Dwadzieścia lat Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, e-monographia, http://www.frdl.org.pl/index.php/badania-analizy-publikacje.html.
Fung, A. & Ohlin Wright, E. (2003). Deepening Democracy: Institutional Innovation in Empowered Participatory Governance. New York, NY: Verso.
Gibson, E. (2012). Boundary Control: Subnational Authoritarianism in Federal Democracies. Cambridge, UK: Cambridge University Press.
Główny Urząd Statystyczny (2012). Gospodarka finansowa jednostek samorządu terytorialnego 2012. Warszawa: GUS.
Główny Urząd Statystyczny/Baza Danych Lokalnych http://www.stat.gov.pl/bdl/app/strona.html?p_name=indeks.
Herbst, M., Herczyński, J. & Levitas, A. (2009). Finansowanie oświaty w Polsce – diagnoza, dylematy. Warszawa: Euroreg, Wydawnictwo Naukowe Scholar.
Herbst, M. & Levitas, A. (2012). Decentralizacja oświaty w Polsce 2000−2010: czas stabilizacji i nowe wyzwania. In M. Herbst (Ed.), Decentralizacja oświaty. Warszawa: ICM.
Howard, M. (2003). The Weakness of Civil Society in Post-Communist Europe. Cambridge, UK: Cambridge University Press.
Illner, M. (1998). Local democratization in the Czech Republic after 1989. In D. Rueschemeyer & B. Wittrock, Participation and Democracy East and West (pp. 51–82). Armonk, NY: M.E. Sharpe.
Kramer, M. (2002). Collective protests and democratization in Poland, 1989–1993: Was civil society really ‘rebellious’. Journal of Communist and Post-Communist Studies, 35(2), 213–221.
Kulesza M. (1992). Druga rocznica wyborów komunalnych 27 maja 1990. Samorząd Terytorialny, 5, 36–55.
Kulesza, M. (2008). Budowanie samorządów: Wybór tekstów ze „Wspólnoty” 1990–2007. Warszawa: Municipium.
Levitas, A. (1992), Rethinking reform: Lessons from Polish privatization. World Policy Journal, 9(4), 779–794.
Levitas, A. (2012). Wokół strategii oświatowych. Polskie i amerykańskie debaty o strategicznych problemach edukacji. In A. Levitas (Ed.), Strategie oświatowe (pp. 274–331). Warsaw: ICM.
Levitas, A. & Herczyński, J. (2002). Decentralization, local governments and education reform and finance National and Local Responsibilities: Education Management and Finance in Four Central European
Countries (pp. 113–191). Budapest: LGI.
Levitas, A. & Kopańska, A. (2003). The regulation and development of the sub-sovereign debt market in Poland: 1993–2002. In P. Swianiewicz (Ed.), Municipal Borrowing in Transitional Europe (pp. 1–56). Budapest: LGI.
McGee, R. & Gaventa, J. (2010). The Impact and Effectiveness of Transparency and Accountability Initiatives. Synthesis Report. Sussex: Institute of Development Studies.
Mielczarek, A. (2012). Ruch „Solidarności” w świetle teorii ruchów społecznych. Paper presented at Collegium Civitas, Warsaw, 09/01/2012.
Musgrave, R. (1959). The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy, New York, NY: McGraw Hill.
Network of Associations of Local Authorities of South East Europe (2015). Fiscal Decentralization Indicators for South-East Europe: 2006–2013. Skopje: NALAS.
Oates, W. (1972). Fiscal Federalism. New York, NY: Harcourt Brace.
OECD (2009). http://www.oecd.org/pisa/keyfindings/pisa2009keyfindings.htm.
OECD (2012). http://www.oecd.org/pisa/keyfindings/pisa-2012-results.htm.
Ost, D. (1991). Solidarity and the Politics of Anti-Politics: Opposition and Reform in Poland since 1968. Philadelphia, PA: Temple University.
Passoti, E. (2010). Political Branding in Cities: The Decline of Machine Politics in Bogota, Naples and Chicago. Cambridge, UK: Cambridge University.
Paszynski, A. (1996). Rola prof. Jerzego Regulskiego w tworzeniu samorządu w Polsce. Samorząd Terytorialny, 1–2, 10–14.
Panko, U. (1995). Samorząd terytorialny z perspektywy pięciu lat. Samorząd Terytorialny, 5, 5–8.
Pełnomocnik Rządu do spraw Reformy Administracji Publicznej (1993). Założenia i kierunki reformy administracji publicznej. Samorząd Terytorialny, 1–2, 107–150.
Petro, N. (2001). Creating social capital in Russia: The Novgorod model. World Development, 29(2), 229–244.
Potkański, T. (2013). „Jaki jest wasz sekret, że to wszystko działa?” – próba oceny polskiej samorządności z szerszej perspektywy. Animacja Życia Publicznego, 6, 15–23.
Prud’homme, R. (1995). The dangers of decentralization. World Bank Research Observer 10(2), 201–220.
Przekopiak, J. (2009). The property tax in Poland. Paper presented at the IPTI Conference on the role of property tax in local finance, Warsaw 06/24/2009.
Regionalne Izby Obrachunkowe (2006). The Regional Chambers of Audit in Poland. Wroclaw: National Council of Regional Audit Chambers.
Regulski, J. (1990). Samorząd terytorialny: skąd i dokąd?. Samorząd Terytorialny, 1, 104–108.
Regulski, J. (2000). Samorząd III Rzeczypospolitej: Koncepcje i realizacja. Warsaw: Wydawnictwo Naukowe PWN.
Ripley, A. (2013). The Smartest Kids in the World. New York, NY: Simon and Schuster.
Rodden, J. (2005). Hamilton’s Paradox: The Promise and Peril of Fiscal Federalism, Cambridge UK: Cambridge University Press.
Sejm (1988) Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 1998 nr 91 poz. 578).
Sejm (1990) Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. 1990 nr 16, poz. 95).
Sejm (1992) Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. 1992 Nr 85 poz. 428).
Sejm (2003) Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. 2003 nr 203 poz. 1966).
Sejm (2005) Ustawa z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz.U. 2005 nr 90 poz. 759).
Sepulveda, C. & Martinez-Vazquez, J. (2011). Explaining property tax collections in developing countries. Andrew Young School International Studies Program, Working Paper 1109, 1–41.
Selznick, P. (1957). Leadership in Administration. Berkeley CA: University of California.
Skocpol, T., Evans, P. & Rueschemeyer D. (1985). Bringing the State Back In. Cambridge UK: Cambridge University Press.
Smoke, P. (2001). Fiscal decentralization in developing countries: A review of current concepts and practice. United Nations Research Institute for Social Development, Program Paper 2, 1–41.
Stec, M. (2004). Powstanie Regionalnych Izb Obrachunkowych. In B. Cybulski, S. Srocki (Eds.) Regionalne Izby Obrachunkowe w Polsce w latach
1993–2003 (pp. 69–82). Warszawa: RIO.
Stec, M. (2009). Współdziałanie administracji rządowej z administracją samorządową. Warszawa: KSAP.
Stępień, J. (1991). Samorząd a państwo. Samorząd Terytorialny, 1–2, 91–96.
Swianiewicz, P. (2001). Public Perception of Local Governments. Budapest: LGI.
Swianiewicz, P. (Ed.) (2002). Consolidation or Fragmentation? The Size of Local Governments in Central and Eastern Europe. Budapest: LGI.
Swianiewicz, P. (2011). Poland: Europeanization of subnational governments. In F. Hendriks, A. Lidström & J. Loughlin (Eds.), The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe (pp. 45–60). Oxford UK: Oxford University.
Swianiewicz, P. (Ed.) (2012) Edukacja przedszkolna. Warszawa: ICM.
Tanzi, V. (2002). Pitfalls on the road to fiscal decentralization In E. Ahmad & V. Tanzi (Eds.), Managing Fiscal Decentralization (pp. 17–31). New York, NY: Routledge.
Ter-Minassian T. (Ed.) (1997). Fiscal Federalism in Theory and Practice. Washington DC: IMF.
Treisman, D. (2007) The Architecture of Government: Rethinking Political Decentralization. New York: Cambridge University Press.
Tworecki, H. (2008). A disaffected new democracy: Identities, institutions and civic engagement in Poland. Journal of Communist and Post-Communist Studies, 41(1), 47–62.
Walczak, P. (2013) Funkcja kontrolna regionalnych izb obrachunkowych – stan obecny i perspektywy przekształceń. In R. Krawczyk & M. Stec (Eds.), Samorząd, finanse, nadzór i kontrola XX-lecie regionalnych izb obrachunkowych (pp. 272–281). Warszawa: Wolters Kluwer Polska.
Wspólnota (2010). Raport o stanie polskich miast, Wspólnota, 36, 04/09/2010.
Zespół Badań Europy Wschodniej (1994). Report z badań wyborów do rad gmin. Samorząd Terytorialny, 1–2, 26–65.